Kritische Anmerkungen zu einer ersten Lesung hin zu einer Ratifizierung des kanadisch-europäischen Handelsabkommens CETA

Veröffentlichungen des Paritätischen Gesamtverbandes, Berlin, Teil 202: Sozial- und Umweltstandards in der internationalen Handelspolitik schützen und unterstützen

Der Paritätische

Berlin (Weltexpresso) - Am Donnerstag, dem 8. Juli 2022, soll der Bundestag in einer ersten Lesung über eine Zustimmung zu einer vollständigen Ratifizierung des europäisch-kanadischen Freihandelsabkommens CETA entscheiden. Der Paritätische hatte gemeinsam mit anderen Partnern besonders 2015/2016 massiv gegen die Freihandelsabkommen TTIP und CETA protestiert, weil mit ihnen auch Institutionen für eine private Schieds- bzw. Investitionsgerichtsbarkeit geschaffen werden sollen, die zu einer mittelbaren Senkung von Sozial- und Umweltstandards führen könnten. Diese Bedenken bleiben weiter aktuell!

Zur Vorgeschichte: Kanada und die Europäische Union einigten sich im Oktober 2016 im Grundsatz auf das Freihandelsabkommen „Comprehensive Economic and Trade Agreement“ (CETA), das am 30. November 2016 unterzeichnet wurde. Das Abkommen soll den Handel zwischen den beteiligten Staaten erleichtern und beispielsweise Zölle, aber auch sog. „nicht-tarifäre Handelshemmnisse“ beseitigen. Dazu können auch Standards im Bereich des Umwelt-, Arbeitnehmenden- oder Sozialschutzes zählen. Das Abkommen umfasst insgesamt etwa 1.500 Seiten und trat zu großen Teilen im September 2017 vorläufig in Kraft, denn die EU verfügt gemäß Art. 207 AEUV über die eigene Kompetenz zum Abschluss von Handelsabkommen. Wenn als Vorteil von CETA etwa der Wegfall von Zöllen genannt wird, dann ist der bereits in Kraft, dazu bedarf es der Ratifizierung nicht mehr. Da CETA jedoch weitergehende, über die Kompetenzen der EU hinausgehende und in die nationalen Rechte eingreifende Regelungen erhält, ist es insgesamt als sog. gemischtes Abkommen zu bewerten und benötigt in allen Mitgliedsstaaten die Zustimmung nach den nationalen Regelungen. Die Möglichkeit, mit Investitionsschutzklagen Unternehmensinteressen gegen Staaten durchzusetzen, zählt zu den bislang aus guten Gründen nicht anwendbaren Bereichen.

Im März 2022 hat das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) in zwei Verfahren geurteilt, dass das Inkrafttreten der Regelungen in europäischer Kompetenz nicht zu beanstanden seien. Über die Bewertung der noch nicht in Kraft getretenen Anteile ist damit allerdings nichts gesagt. Da sie noch nicht in Kraft sind, waren sie auch nicht Gegenstand der Verfahren.

Häufig wird argumentiert, dass die wirtschaftliche und kulturelle Nähe zwischen Kanada und der EU ein wesentlicher Grund für den Abschluss von CETA sein müsse. Das mag bezogen auf die bereits in Kraft befindlichen Teile zutreffen. Das Argument spricht aber gerade gegen die Notwendigkeit, die weiteren strittigen Teile zu ratifizieren. Investitionsgerichte dienen traditionell dem Schutz der Investitionen von Unternehmen in Staaten, in denen kein verlässlicher Rechtsschutz gewährleistet ist. Davon kann in und zwischen der EU und Kanada keine Rede sein. Der EuGH hat deshalb auch die Anwendung von Schiedsgerichtsverfahren zwischen den EU-Mitgliedstaaten untersagt („Achmea“, Urteil vom 6. März 2018, Az. C-284/16). Dabei handelt es sich nicht um rechtstheoretische Fragen, denn Ende 2016 waren 160 solcher innereuropäischer Schiedsgerichtsverfahren anhängig. Zu den in Deutschland bekanntesten Verfahren zählte die Klage des Energieversorgers Vattenfall, der Deutschland aufgrund des Atomausstiegs im Mai 2012 auf entgangene Einnahmen verklagte. Der Streitwert wurde auf 4,7 Milliarden Euro festgesetzt. Mittlerweile wurde eine außergerichtliche Einigung erzielt, nach der allein Vattenfall Zahlungen in Höhe von 1,425 Milliarden Euro erhält. Der Bundestag stimmte dem im Juni 2021 zu, seit dem 9. November 2021 ist das Verfahren auch offiziell beendet. Das Beispiel zeigt: Schiedsgerichtsverfahren können die Regelungskompetenzen von Staaten durch die Androhung von Strafzahlungen empfindlich beeinträchtigten, auch und gerade in und zwischen demokratischen Rechtsstaaten.

Diese Möglichkeit würde auch CETA bieten, träte es vollständig in Kraft. Im Vergleich zu TTIP, das die Möglichkeit vorsah, solche Unternehmensinteressen durch Schiedsgerichtsverfahren umzusetzen, sieht CETA die Einrichtungen eines Investitionsgerichts vor. Während Schiedsgerichte nur für das jeweilige Verfahren durch die beteiligten Parteien besetzt werden, soll das Investitionsgericht durch den im Rahmen von CETA gebildeten Gemischten Ausschuss fest mit Richter*innen für jeweils 5 bzw. 6 Jahre besetzt werden. Das ist eine grundsätzliche Verbesserung gegenüber vorherigen Verfahren, ändert aber nichts an der grundsätzlichen Problematik.

Erfolgt ist die Ratifikation von CETA bislang u. a. in Tschechien, Dänemark, Estland, Spanien, Kroatien, Litauen, Lettland, Luxemburg, Malta, Österreich, Portugal, Slowakei, Finnland, Schweden und Kanada. Nicht erfolgt ist die Ratifikation bislang in Deutschland, Frankreich, den Niederlanden, Belgien, Bulgarien, Griechenland, Irland, Italien, Polen und Slowenien. Klar ist: Vor einem Inkrafttreten müssen alle EU-Mitgliedsstaaten zustimmen.

Am 23. Juni 2022 veröffentlichten Vertreter*innen der Regierungsparteien ein knappes, drei Seiten umfassendes Dokument mit dem Titel „Handelsagenda der Ampel“. Es umfasste politische Absichtserklärungen zu fünf Bereichen, von denen sich lediglich der fünfte Punkt auf CETA bezog. Unter diesem Punkt finden sich auf insgesamt nur einer halben Seite mehrere Absätze, die aus dem Koalitionsvertrag zitiert werden sowie eine kurze Sachstandsfeststellung. Die Regierung wird danach beauftragt, im Sinne der Regelungen aus dem Koalitionsvertrag „zur Begrenzung der missbräuchlichen Anwendung“ in Gesprächen mit der EU und Kanada zu einer Interpretationserklärung des sog. „Joint Commitee“ zu kommen. Diese Lösung darf den laufenden Ratifizierungsprozess aber ausdrücklich nicht stoppen. Stattdessen wurde vereinbart, die Ratifikation noch vor der Sommerpause in das Bundeskabinett zu bringen. Die zweite und dritte Lesung soll nach Vorliegen der Interpretationserklärung folgen.

Wie ist eine solche Interpretationserklärung zu bewerten? In einer Kurzbewertung, bezogen auf eine vorangegangene CETA-Interpretationserklärung von 2016 (Das Gutachten findet sich im Internet: https://katharina-droege.de/sites/default/files/Kurzbewertung%20der%20Gemeinsamen%20Auslegungserkl%C3%A4rung%20zum%20CETA%20insbesondere%20mit%20Blick%20auf%20den%20Investitionsschutz_Krajewski.pdf , letzter Abruf 24. Juni 2022), stellt der Völkerrechtsexperte Prof. Dr. Markus Krajewski fest: „Die Gemeinsame Interpretationserklärung ist keine völkerrechtliche Vereinbarung, die als Protokoll oder Anhang in das Abkommen inkorporiert wird. Sie ist insbesondere auch keine neben dem CETA stehende selbständige Übereinkunft. Daher führt die Erklärung auch zu keiner Änderung oder Ergänzung bestehender Vorschriften, sondern greift jeweils nur auf der Grundlage einer bestimmten CETA-Vorschrift, die dann ausgelegt werden muss. Aus diesem Grund kann durch die Gemeinsame Interpretationserklärung auch keine Änderung einzelner Vorschriften oder Vertragsinhalte herbeigeführt werden.“

Er betont ferner, Interpretationserklärungen seien „nur eine unter mehreren Auslegungsquellen. Bei der Auslegung sind gem. Art. 31 Abs. 1 WVK insbesondere der Wortlaut sowie Sinn und Zweck des Abkommens zu berücksichtigen. Die Gemeinsame Auslegungserklärung kann sich nicht ohne weiteres gegen einen anderslautenden Wortlaut durchsetzen. Es wäre ebenso denkbar, dass ein Auslegungsorgan, wie das CETA-Investitionsgericht, die Auslegungserklärung gegenüber einer an Sinn und Zweck des CETA orientierten Auslegung zurücktreten lässt, insbesondere, wenn aus Sicht des Auslegungsorgans ein echter oder vermeintlicher Konflikt zwischen der Auslegungserklärung und dem Sinn und Zweck des Abkommens besteht.“

Was bedeutet das für die Pläne der Regierungskoalition? Deutlich wird: Die geplante Interpretationserklärung ist nicht geeignet, die bestehenden Bedenken gegenüber einer vollständigen Ratifizierung aufzulösen. Im Gegenteil: Die geschlossene Vereinbarung zeigt, dass über eine bloße Interpretationserklärung hinausgehende Schritte zur Sicherung von Sozial- und Umweltstandards offenbar nicht durchsetzbar waren. Durch die Festlegung darauf, dass das laufende Ratifikationsverfahren dadurch nicht gestoppt werden darf, wird darüber hinaus bislang auf grundsätzlichere Forderungen an ein solches Abkommen verzichtet. Die Debatte um CETA wird dadurch nicht beendet, sie muss ehrlich geführt und intensiviert werden.